Le changement climatique pose des défis sans précédent pour nos infrastructures, exigeant une adaptation juridique profonde. Les événements météorologiques extrêmes, la montée des eaux et les variations de température mettent à l’épreuve nos constructions traditionnelles. Face à cette réalité, un corpus juridique émergent vise à encadrer la conception et la gestion d’infrastructures capables de résister aux bouleversements climatiques. Cette évolution normative, à l’intersection du droit de l’environnement, de l’urbanisme et de la construction, redéfinit les responsabilités des acteurs publics et privés. Notre analyse examine comment le droit accompagne cette transition vers des infrastructures résilientes, entre contraintes réglementaires et innovations juridiques.
Fondements juridiques de la résilience climatique des infrastructures
La notion de résilience climatique trouve ses racines dans plusieurs textes fondamentaux du droit international et national. L’Accord de Paris de 2015 constitue un point d’ancrage majeur, établissant dans son article 7 l’objectif mondial d’adaptation au changement climatique. Ce texte engage les États à renforcer la résilience de leurs infrastructures face aux impacts climatiques, créant ainsi une obligation juridique internationale, quoique souple dans sa mise en œuvre.
Au niveau européen, le Pacte vert et la Stratégie d’adaptation au changement climatique de l’Union Européenne adoptée en 2021 imposent aux États membres de prendre en compte la résilience climatique dans leurs projets d’infrastructure. Le règlement (UE) 2021/1119 du 30 juin 2021, dit « loi européenne sur le climat », fixe un cadre contraignant pour atteindre la neutralité climatique d’ici 2050 et intègre des dispositions spécifiques sur l’adaptation des infrastructures.
En droit français, la loi Climat et Résilience du 22 août 2021 représente une avancée significative, introduisant la notion de résilience climatique dans plusieurs codes juridiques. L’article L. 101-2 du Code de l’urbanisme a été modifié pour inclure parmi les objectifs généraux « la lutte contre le changement climatique et l’adaptation à ce changement, la résilience urbaine ». De même, le Code de la construction intègre désormais des obligations de prise en compte des risques climatiques.
Principes juridiques structurants
Plusieurs principes juridiques sous-tendent cette évolution normative :
- Le principe de précaution, consacré à l’article 5 de la Charte de l’environnement, qui justifie l’adoption de mesures anticipatives face aux risques climatiques
- Le principe d’intégration, qui impose la prise en compte des considérations climatiques dans toutes les politiques sectorielles
- Le principe de non-régression, qui interdit tout recul dans la protection de l’environnement
- Le principe de solidarité écologique, qui reconnaît l’interdépendance des territoires face aux défis climatiques
La jurisprudence contribue à renforcer ces fondements. L’arrêt « Grande-Synthe » du Conseil d’État du 19 novembre 2020 a reconnu l’obligation pour l’État de prendre des mesures concrètes pour atteindre ses objectifs climatiques. Cette décision ouvre la voie à une possible mise en cause de la responsabilité de l’État pour carence dans l’adaptation des infrastructures aux changements climatiques.
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n°2019-794 DC du 20 décembre 2019, a quant à lui consacré la protection de l’environnement comme « objectif de valeur constitutionnelle », renforçant ainsi la base juridique des mesures de résilience climatique.
Obligations normatives applicables aux infrastructures critiques
Les infrastructures critiques, définies comme les installations et réseaux essentiels au fonctionnement de la société, font l’objet d’un régime juridique spécifique face aux risques climatiques. Le décret n°2019-306 du 11 avril 2019 relatif aux infrastructures critiques impose une évaluation des vulnérabilités climatiques et l’élaboration de plans de continuité d’activité prenant en compte les scénarios climatiques extrêmes.
Pour les réseaux énergétiques, l’article L. 121-1 du Code de l’énergie fixe un objectif de sécurité d’approvisionnement qui intègre désormais la résilience climatique. Les gestionnaires de réseaux de transport d’électricité (RTE) et de gaz (GRTgaz) doivent établir des schémas décennaux de développement intégrant les projections climatiques. Le Schéma Décennal de Développement du Réseau (SDDR) de RTE doit ainsi analyser la vulnérabilité des lignes électriques aux tempêtes, canicules et autres phénomènes climatiques extrêmes.
Concernant les infrastructures de transport, la loi d’orientation des mobilités du 24 décembre 2019 a renforcé les exigences de prise en compte des risques climatiques. L’article L. 1213-1 du Code des transports prévoit que les schémas régionaux d’aménagement et les plans de mobilité doivent intégrer « les enjeux du changement climatique et de la pollution de l’air ». Les gestionnaires d’infrastructures comme SNCF Réseau et les sociétés concessionnaires d’autoroutes sont tenus d’élaborer des stratégies d’adaptation.
Normes techniques et certifications
Le cadre normatif s’appuie sur des standards techniques qui se juridicisent progressivement :
- La norme ISO 14090:2019 « Adaptation au changement climatique – Principes, exigences et lignes directrices » devient une référence pour évaluer la conformité des infrastructures
- Le référentiel HQE Infrastructures durables intègre des critères de résilience climatique que les maîtres d’ouvrage peuvent contractuellement s’engager à respecter
- L’Eurocodes 8 sur la conception parasismique des structures est en cours de révision pour intégrer des considérations climatiques
Ces normes techniques acquièrent une valeur juridique lorsqu’elles sont référencées dans des textes réglementaires ou des documents contractuels. Ainsi, l’arrêté du 15 septembre 2021 relatif aux travaux de rénovation énergétique impose le respect de normes techniques intégrant la résilience climatique.
Les mécanismes assurantiels jouent un rôle incitatif majeur. La loi n°82-600 du 13 juillet 1982 relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles a été modifiée par la loi Climat et Résilience pour intégrer une modulation des franchises en fonction des mesures de prévention adoptées. Cette évolution juridique crée une incitation financière directe à l’adaptation des infrastructures.
Outils de planification et d’aménagement résilient
Le droit de l’urbanisme constitue un levier fondamental pour promouvoir des infrastructures résilientes. Les documents de planification territoriale intègrent progressivement des exigences spécifiques liées à l’adaptation au changement climatique. Le Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des Territoires (SRADDET) doit, selon l’article L. 4251-1 du Code général des collectivités territoriales, fixer des objectifs de « gestion économe de l’espace » et de « lutte contre le changement climatique ».
À l’échelle intercommunale, le Plan Climat-Air-Énergie Territorial (PCAET) constitue un outil juridique stratégique. L’article L. 229-26 du Code de l’environnement précise que ce document doit définir « les objectifs stratégiques et opérationnels afin d’atténuer le changement climatique […] et de s’y adapter ». Le PCAET s’impose dans une relation de compatibilité aux Plans Locaux d’Urbanisme intercommunaux (PLUi), créant ainsi une chaîne normative cohérente.
Le Plan Local d’Urbanisme (PLU) peut désormais intégrer des prescriptions spécifiques relatives à la résilience climatique des infrastructures. L’article L. 151-21 du Code de l’urbanisme permet d’imposer aux constructions des performances énergétiques et environnementales renforcées. Les Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP) peuvent définir des principes d’aménagement intégrant la gestion des risques climatiques.
Mécanismes de zonage et servitudes
Le droit français a développé plusieurs instruments juridiques de zonage adaptés aux risques climatiques :
- Le Plan de Prévention des Risques Naturels (PPRN) peut désormais intégrer des projections climatiques pour définir les zones inconstructibles ou soumises à prescriptions
- La Stratégie Nationale de Gestion du Trait de Côte prévoit des zonages spécifiques pour anticiper le recul du littoral
- Les Zones d’Expansion des Crues (ZEC) bénéficient d’un statut juridique renforcé depuis la loi Climat et Résilience
La loi du 22 août 2021 a introduit un nouvel outil juridique majeur : le projet partenarial d’aménagement de recomposition spatiale des territoires menacés par le recul du trait de côte. L’article L. 312-1 du Code de l’urbanisme permet désormais aux collectivités concernées de mettre en œuvre des stratégies coordonnées de relocalisation des infrastructures menacées.
Les servitudes d’utilité publique constituent un autre levier juridique pour la résilience climatique. De nouvelles servitudes spécifiques ont été créées, comme celle prévue à l’article L. 566-12-1 du Code de l’environnement pour les ouvrages de protection contre les inondations. Cette disposition permet aux collectivités d’établir des servitudes sur des ouvrages privés présentant un intérêt pour la prévention des inondations.
Le droit des sols s’adapte lui aussi aux enjeux de résilience. L’article L. 425-1 du Code de l’urbanisme permet de conditionner la délivrance d’un permis de construire au respect de prescriptions spéciales liées aux risques climatiques. La jurisprudence du Conseil d’État (CE, 18 novembre 2020, n°427250) a confirmé la légalité du refus d’un permis de construire fondé sur les risques futurs liés au changement climatique.
Responsabilités juridiques des acteurs publics et privés
La prise en compte des risques climatiques dans la conception et la gestion des infrastructures engage la responsabilité juridique de multiples acteurs. Pour les collectivités territoriales, l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales définit le pouvoir de police générale du maire, qui inclut la prévention des accidents naturels. La jurisprudence du Tribunal administratif de Montreuil (jugement n°1802202 du 25 juin 2019) a reconnu la carence fautive d’une commune n’ayant pas pris les mesures nécessaires pour adapter ses infrastructures aux vagues de chaleur.
La responsabilité de l’État peut être engagée sur le fondement de la carence fautive dans l’exercice de ses missions de prévention des risques. L’affaire du « Petit-Trégor » (Cour administrative d’appel de Nantes, 1er décembre 2020) a reconnu la responsabilité de l’État pour défaut d’exercice de ses pouvoirs de police en matière de lutte contre les algues vertes, établissant un précédent applicable aux infrastructures résilientes.
Pour les maîtres d’ouvrage privés, l’obligation de prise en compte du changement climatique se traduit par un renforcement des obligations de vigilance. L’article 1231-1 du Code civil fonde la responsabilité contractuelle en cas de manquement aux obligations relatives à la résilience climatique. La Cour de cassation (3ème chambre civile, 15 décembre 2020, n°19-22.474) a retenu la responsabilité d’un constructeur n’ayant pas adapté un ouvrage aux conditions climatiques prévisibles.
Devoir de vigilance climatique
La loi n°2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et entreprises donneuses d’ordre impose aux grandes entreprises d’établir un plan de vigilance incluant l’identification des risques environnementaux. Cette obligation s’étend désormais aux risques climatiques pesant sur les infrastructures qu’elles exploitent ou financent.
La directive européenne 2014/95/UE sur le reporting extra-financier, transposée aux articles L. 225-102-1 et suivants du Code de commerce, oblige les entreprises concernées à publier des informations sur leur exposition aux risques climatiques. Le règlement (UE) 2019/2088 sur la publication d’informations en matière de durabilité renforce ces obligations pour le secteur financier.
Pour les acteurs de la construction, l’obligation de conseil se renforce. L’article 1992 du Code civil et la jurisprudence constante de la Cour de cassation imposent aux architectes et bureaux d’études une obligation de conseil qui s’étend désormais à la prise en compte des risques climatiques futurs dans la conception des ouvrages.
La responsabilité pénale peut être engagée en cas de mise en danger délibérée de la vie d’autrui (article 223-1 du Code pénal) par le non-respect des normes de sécurité adaptées aux risques climatiques. L’affaire « Xynthia » (Cour de cassation, chambre criminelle, 7 avril 2015) a établi un précédent en condamnant un maire pour avoir délivré des permis de construire dans une zone inondable, sans tenir compte de l’élévation prévisible du niveau de la mer.
Perspectives d’évolution du cadre juridique face aux défis climatiques
L’adaptation du cadre juridique aux défis de la résilience climatique des infrastructures se poursuit à un rythme soutenu. Plusieurs tendances émergent et dessinent les contours d’un droit en mutation. La contractualisation des obligations de résilience climatique représente une évolution majeure. Les contrats de performance climatique, sur le modèle des contrats de performance énergétique, permettent d’engager contractuellement les opérateurs sur des objectifs mesurables de résilience.
L’article L. 2112-2 du Code de la commande publique permet d’intégrer des clauses environnementales dans les marchés publics, incluant désormais des exigences de résilience climatique. La directive européenne 2014/24/UE sur les marchés publics, en cours de révision, devrait renforcer cette dimension. Les contrats de concession d’infrastructures intègrent progressivement des obligations d’adaptation au changement climatique, comme l’illustre le cahier des charges des nouvelles concessions autoroutières.
Le financement des infrastructures résilientes bénéficie d’un cadre juridique favorable. Le règlement (UE) 2020/852 sur la taxonomie établit un système de classification des activités durables qui privilégie les infrastructures adaptées au changement climatique. Les obligations vertes (green bonds) émises par les collectivités et les entreprises pour financer des infrastructures résilientes sont encadrées par le règlement européen sur les obligations vertes européennes.
Vers une justice climatique
L’émergence d’une justice climatique transforme le cadre juridique applicable aux infrastructures. Le contentieux climatique se développe rapidement, comme en témoigne l’affaire « Commune de Grande-Synthe » devant le Conseil d’État ou l’affaire « Affaire du Siècle ». Ces procédures créent une pression juridique sur les acteurs publics et privés pour accélérer l’adaptation des infrastructures.
Les class actions climatiques, introduites en droit français par la loi n°2016-1547 du 18 novembre 2016, permettent désormais aux associations agréées d’engager des actions collectives contre les gestionnaires d’infrastructures qui ne prendraient pas les mesures nécessaires d’adaptation.
Les droits fondamentaux sont de plus en plus mobilisés dans le cadre juridique de la résilience climatique. La Cour européenne des droits de l’homme a reconnu dans l’affaire « KlimaSeniorinnen c. Suisse » que l’inaction climatique peut constituer une violation du droit à la vie (article 2 de la Convention européenne des droits de l’homme). Cette jurisprudence pourrait s’appliquer aux infrastructures inadaptées aux risques climatiques.
- Développement d’un droit souple de la résilience climatique à travers des lignes directrices et recommandations
- Émergence de normes juridiques anticipatives fondées sur les projections climatiques plutôt que sur les données historiques
- Renforcement de l’information climatique comme obligation juridique pour les gestionnaires d’infrastructures
Le principe de résilience pourrait être consacré comme un nouveau principe juridique structurant du droit de l’environnement et de l’aménagement. La proposition de loi constitutionnelle visant à inscrire la préservation de l’environnement dans l’article 1er de la Constitution française pourrait être l’occasion d’y intégrer la notion de résilience climatique.
Le droit à l’expérimentation, reconnu par l’article 37-1 de la Constitution, offre un cadre juridique favorable à l’innovation en matière d’infrastructures résilientes. Les Territoires d’Innovation de Grande Ambition (TIGA) permettent de tester de nouvelles approches juridiques et techniques pour adapter les infrastructures au changement climatique.
Vers un modèle juridique intégré de résilience infrastructurelle
L’évolution du droit des infrastructures résilientes tend vers un modèle juridique intégré, combinant approches préventives et adaptatives. Cette intégration se manifeste par la convergence de différentes branches du droit autour d’objectifs communs de résilience. Le droit des risques, traditionnellement axé sur la prévention, s’enrichit d’une dimension adaptative qui prend en compte la probabilité accrue d’événements extrêmes liés au changement climatique.
Le principe d’adaptation continue émerge comme un nouveau paradigme juridique. Les infrastructures ne sont plus conçues pour un climat stable mais doivent évoluer en fonction des projections climatiques. Ce principe se traduit juridiquement par l’obligation d’intégrer des mécanismes d’ajustement dans la conception et la gestion des infrastructures. L’article L. 566-7 du Code de l’environnement prévoit ainsi une révision des plans de gestion des risques d’inondation tous les six ans, permettant d’adapter les mesures aux nouvelles connaissances climatiques.
La mutualisation des responsabilités constitue une autre tendance majeure. Les Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) se voient attribuer la compétence GEMAPI (Gestion des Milieux Aquatiques et Prévention des Inondations) par la loi n°2014-58 du 27 janvier 2014, créant ainsi un niveau de gouvernance adapté aux enjeux de résilience des infrastructures hydrauliques. Les Syndicats Mixtes peuvent désormais exercer la compétence GEMAPI à une échelle hydrographique cohérente.
Solutions fondées sur la nature et infrastructures vertes
Le cadre juridique évolue pour favoriser les solutions fondées sur la nature, reconnues pour leur efficacité en matière de résilience climatique. La loi biodiversité du 8 août 2016 a introduit le concept de services écosystémiques dans le droit français, offrant une base juridique pour valoriser ces solutions alternatives aux infrastructures conventionnelles.
Les obligations réelles environnementales (ORE), créées par l’article L. 132-3 du Code de l’environnement, permettent aux propriétaires fonciers de s’engager contractuellement à maintenir des fonctionnalités écologiques contribuant à la résilience climatique. Ce nouvel outil juridique facilite la mise en œuvre d’infrastructures vertes sur des terrains privés.
Le statut juridique des infrastructures vertes se précise progressivement. L’article L. 371-1 du Code de l’environnement relatif à la trame verte et bleue reconnaît leur rôle dans l’adaptation au changement climatique. La jurisprudence du Conseil d’État (CE, 25 juin 2021, n°437634) a confirmé la légalité des mesures de protection renforcées pour les infrastructures naturelles jouant un rôle dans la résilience climatique.
- Développement d’un régime juridique spécifique pour les infrastructures hybrides combinant éléments naturels et artificiels
- Reconnaissance juridique du concept de multifonctionnalité des infrastructures, permettant de combiner objectifs de résilience climatique et autres services
- Émergence d’un droit à l’expérimentation écologique pour tester de nouvelles approches d’infrastructures résilientes
La participation citoyenne s’inscrit désormais comme une dimension juridique incontournable du développement des infrastructures résilientes. La Convention d’Aarhus, transposée en droit français, garantit le droit à l’information et à la participation du public aux décisions environnementales. La jurisprudence de la Cour administrative d’appel de Bordeaux (CAA Bordeaux, 17 novembre 2020, n°19BX02559) a annulé un projet d’infrastructure pour insuffisance de l’évaluation de sa résilience climatique dans l’étude d’impact soumise à enquête publique.
L’avenir du droit des infrastructures résilientes semble s’orienter vers une approche systémique, reconnaissant l’interconnexion des infrastructures et leur vulnérabilité commune aux impacts climatiques. Cette évolution juridique accompagne une transformation profonde de notre rapport aux infrastructures, désormais conçues non plus comme des ouvrages figés mais comme des systèmes adaptatifs en constante évolution face aux défis climatiques.